Правительственные эксперты дали негативную оценку законопроекту Минкомсвязи о регулировании критической инфраструктуры Рунета

В распоряжении РосКомСвободы появился текст заключения Экспертного совета при Правительстве РФ на законопроект Минкомсвязи по контролю за всей инфраструктурой Рунета.

Подготовленный документ выражает мнение правительственных экспертов рабочей группы «Связь и информационные технологии» относительно проекта Федерального Закона об установлении контроля над всей инфраструктурой Рунета. Напомним, данный законопроект, который предполагает внесение изменений в закон «О связи»» был разработан и размещен Минкомсвязью на федеральном портале проектов нормативных правовых актов чуть менее двух недель назад. Законопроект предполагает поправки в отраслевой закон «О связи» и призван обеспечить «целостность, непрерывность, стабильность, устойчивость и защищенность функционирования российского национального сегмента» интернета. Основанием для разработки проекта послужило решение Совета Безопасности Российской Федерации, с которым связывают появление самых одиозных и неоднозначных законопроектов, вводящих жёсткое регулирование интернета в России.

По мнению правительственных экспертов, «рассматриваемый Проект в представленном виде не соответствует целям, заявленным в пояснительной записке. В Проекте практически отсутствуют какие-либо правовые нормы прямого действия, он в основном состоит из прямых и скрытых отсылочных норм. Принятие данного законопроекта потребует издания как минимум трех приказов Минкомсвязи, согласованных с ФСБ, четырех новых постановлений Правительства и одного распоряжения, а также внесения изменений как минимум в два действующих акта Правительства». Объективная оценка последствий и выводы о целесообразности принятия представленного проекта Закона невозможны, считают эксперты при правительстве РФ, без совместного анализа проекта Закона и проектов соответствующих подзаконных актов.

Среди замечаний процедурного характера — несоответствие установленных сроков общественного обсуждения (15 дней) степени регулирующего воздействия. Поскольку, по мнению экспертов, степень оценки регулирующего воздействия документа соответствует, как минимум, средней степени, публичное обсуждение должно длиться не менее двадцати дней, но документ можно было бы отнести и в разряд имеющих степень высокой оценки регулирующего действия, что обязывает устанавливать ещё более длительный срок общественного обсуждения — 45 дней.

Вводимое авторами законопроекта понятие «критической инфраструктуры сети Интернет» не соответствует понятию критически важного объекта и ключевой системы информационной инфраструктуры, закреплённых в действующих нормативных правовых актах Федеральной службы по техническому и экспортному контролю. С другой стороны, исходя из буквальной интерпретации определения, под него могут подпадать практически любые сети связи и информационные системы в интернете помимо четырех конкретных категорий, перечисленных в тексте проекта.

Также следует подчеркнуть, что сформулированные в законопроекте положения в части критической инфраструктуры не обеспечены ни законодательной, ни методологической базами, необходимыми для комплексного и системного регулирования в данной сфере в интересах России и с учетом лучших мировых практик. Указанный вопрос, по мнению экспертов, было бы правильно решать через принятие Федерального закона о критической информационной инфраструктуре.

Государственная информационная система (ГИС) в предлагаемом формате не может быть отнесена к «критическим элементам инфраструктуры». Из текста пояснительной записки, а также текста самого Проекта не ясно, каким образом наличие ещё одной информационной системы может поспособствовать развитию инфраструктуры сети «Интернет» и позитивно повлиять на целостность, устойчивость и безопасность функционирования российского интернета, в особенности учитывая техническую невозможность использования информации из этой ГИС для целей маршрутизации трафика. Предлагаемая ГИС является системой справочного характера. Данные из этой системы можно использовать, например, для целей моделирования процессов маршрутизации трафика, но ее создание и функционирование не затронет реальные процессы пропуска трафика в сетях как на территории Российской Федерации, так и в мире. Необходимо отметить, что в настоящее время в России уже функционирует справочная система с аналогичным функционалом. Без какой- либо поддержки со стороны государства её создал и поддерживает фонд развития сетевых технологий «Индата».

Финансирование создания упомянутой ГИС предполагается из средств Резерва универсального обслуживания. Источником формирования Резерва универсального обслуживания являются обязательные отчисления (неналоговые платежи) операторов сети связи общего пользования и иные не запрещенные законом источники. Ежегодно в Резерв универсального обслуживания отчисляется операторами сети связи общего пользования порядка 15 млрд. рублей. Несмотря на высокую собираемость средств в Резерв универсального обслуживания, общая задолженность государственного бюджета перед ПАО «Ростелеком», выбранным в качестве единственного оператора универсального обслуживания, составляет не менее 10 млрд. рублей. Таким образом, расширение перечня задач, решение которых финансируется из Резерва универсального обслуживания, не представляется целесообразным.

В Проекте дано определение понятия «автономная система» как «совокупность средств связи и (или) иных технических средств под единым техническим и административным управлением, имеющая единую политику маршрутизации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и идентифицируемая в ней единым номером автономной системы». С одной стороны, такое определение не соответствует уже около 35 лет используемому во все мире определению автономной системы как логического объекта (множества префиксов IP-адресов, находящихся под единым административным управлением с единой политикой маршрутизации), который применяется для уменьшения размерности маршрутных таблиц в граничных маршрутизаторах. С другой стороны, если авторы Проекта пытаются использовать опыт Европы, где в Директиве по сетевой безопасности (DIRECTIVE (EU) 2016/1148 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 6 July 2016 concerning measures for a high common level of security of network and information systems across the Union) под автономной системой понимается отдельная в техническом смысле сеть («The term ‘autonomous system’ is used to describe a technically stand- alone network»), то данное в проекте определение не соответствует и такому подходу, так как сеть связи содержит в своем составе не только средства связи, но и линии связи, а средства связи не могут иметь «политику маршрутизации».

В Проекте введен новый, ранее не использовавшийся в Законе «О связи» термин «точка обмена трафиком». Этим термином определяется «технологическая система, обеспечивающая подключенным к ней сетям связи и (или) информационным системам, имеющим номер автономной системы, возможность передачи трафика между ними в сети «Интернет» через указанную технологическую систему». В этом случае, как и в случае с термином «автономная система» можно предположить, что авторы Проекта попыталмсь использовать наработки из упомянутой выше Директивы Европарламента и Совета Европы. Но как бы то ни было, предложенное определение оказалось неудачным. Оно может иметь расширенное толкование, под него попадает практически любая сеть и даже отдельная единица оборудования любого оператора связи. Возможность такого расширенного толкования содержит в себе риски для отрасли и является источником коррупциогенности.

Проект вводит определение понятия «IP-адрес» как «уникального идентификатора средства связи или иного технического средства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»». Это понятие определено неточно, так как относится только к одному из классов использования IP-адресов – unicast, в то время как есть еще другие классы: anycast, multicast, broadcast, а также адреса, используемые только в пределах локальных сетей и сетей операторов (частные IP-адреса). При этом в 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в аналогичной ситуации используется более технически нейтральное и более удобное для использования в Законе понятие «сетевой адрес». Соотношение между понятиями IP-адрес и сетевой адрес не установлено. Представляется, что такой разнобой может создать проблемы, в частности, при решении задач защиты авторских прав, борьбы с экстремизмом и защиты детей от нежелательной информации. В связи с этим представляется целесообразным для синхронизации двух Законов использовать в Законе «О связи» термин «сетевой адрес», отказавшись от термина «IP-адрес».

В целом в законопроекте встречаются нормы двойного толкования, некорректные или не соответствующие действительности определения, неясность в вопросе финансирования «критической инфраструктуры национального сегмента сети Интернет». Текст законопроекта изобилует неточными или ошибочными определениями и терминологией о состоянии и принципах построения сети Интернет, к примеру, предлагаемое авторами выделение «национального сегмента сети Интернет» технологически и фактически некорректное. Интернет не делится на «сегменты» по какому-либо «национальному» признаку, тем более в привязке к произвольному набору доменных имен, напоминают эксперты.

В предлагаемом определении не раскрываются параметры и критерии существенного влияния функционирования совокупности сетей связи, систем и ресурсов интернета на обеспечение целостности, непрерывности, стабильности и отказоустойчивости и защищенности объектов информационной инфраструктуры, а также не ограничивается круг таких объектов. В результате под определение критической инфраструктуры сети Интернет может попадать широкий круг сетей связи, систем и ресурсов интернета. В законопроекте содержится некорректное определение IP-адреса: он не является уникальным идентификатором средства связи.

Собственно, впечатления представителей интернет-сообщества во многом совпали с мнением экспертов при правительстве РФ. Множество формулировок в документе крайне расплывчаты, а описанные авторами документа определения весьма далеки от компетентного понимания самой сути Интернета. Только правительственные эксперты весьма лояльно отнеслись к появлению такого документа, предлагая доработать его, но в целом не совсем понятно — зачем он нужен? Отрасль, которая прекрасно регулирует сама себя, нуждается ли в дополнительном регулировании государством?

Читайте также:

Минкомсвязь при участии Совбеза РФ разработало законопроект о контроле всей инфраструктуры Рунета
?
Технологически безграмотные люди хотят к 2020 году полностью отключить Россию от внешней Сети, — профессор МГИМО
?
Минкомсвязь начало разработку подзаконных актов для реализации «пакета Яровой»
?
Окончательное изъятие государством Координационного центра национального домена становится неизбежным
?
«Чем больше трансграничных переходов, тем стабильнее работа»: Рунет стал третьим в мире по устойчивости

_____